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2013年9月23日 星期一

保安森林的是非題與選擇題



文‧圖  / 人禾環境倫理發展基金會



森林是島嶼的忠實保全。

        每次豪雨颱風後大家充分有感,山坡地的各種利用現況就會被拿出來唇槍舌戰一番。過去常有人在為滿山的檳榔或果樹辯護時,這依據常來自崩坍面積中國有林的比例較高,但卻未探究國有林必然在較為陡峭的環境,以及週邊道路及河溪地形的影響;理智一點的方式,看看同樣條件下,不同植被的土地到底在雨中有什麼不同?從這個角度,你會發現「森林不是萬能,但沒有森林卻萬萬不能。」

        年輕敏感是台灣這島嶼的特性,豪雨也是台灣環境基因的一部份,森林不可能擋住全部環境力量造成的地貌改變,沒有這些地貌改就無法成就現在的台灣。但我們可以想像,若是沒有平日對森林的保留維護,八八風災的漂流木絕不只那些,土石的崩落與水質的渾濁也不可能捱過。因此,在最不能沒有森林保護的環境上,劃定了「保安林」的存在,因為在這裡相關水土保持防風定砂的功能,是不能被捨棄與影響的。




台灣地質年輕河溪侵蝕力量旺盛,森林無法萬能,卻具減緩功能。


        台灣大部分的森林都屬國有及公有林,尤其在崇山峻嶺處絕少私有林。在民國78年正式將林務局由必須自己靠林木生產賺取經費的事業單位,轉型成公務預算單位的重要原因,就是為了確保森林在木材供給之外的其他環境功能,而使森林的經營可以永續並注重國土保安。這個轉變歷程彰顯了森林有諸多攸關民生的環境功能,是不能單由市場價值來決定前途的。

        那麼這麼多功能之間,彼此很難確保完全兩全,其中的優先順序必須因地制宜,還要考量替代性、恢復程度、及可能的風險,才能滿足整個社會及未來世代的需求,所以就產生了分級分區經營的策略!


保安森林真偉大,交通漁業健康水保,樣樣有關。

        所以我們將森林依據地形坡度、土壤條件、及是否已經有人工栽植適合利用的的林木經營現況,分成:「自然保護區」、「國土保安區」、「森林育樂區」、「林木經營區」四大類,以使全部的森林在:保安、經濟、遊憩教育的需求組合上,有最適切的搭配。這當中,越陡峭的坡度、土壤發育條件越不好的林地,就越不適宜有人為的活動在當中,即使有林木經營也事倍功半與天爭地,因此被列為「國土保安區」。另外在海岸、水源保護區、河流兩側的濱水地區,還會被特別劃為有法令指定的「保安林」,好確保這些水土保持或防風固砂的的功能,被列作第一優先目標。「保安林」的法定概念源自於日治時代,在還未有生態保育觀念的年代,就有這樣專為森林在以水土保持為主的特定公益功能來指定劃設,可見它的重要性。爾後陸續的水庫、輸電塔、鐵公路設施增加,也陸續以周邊森林劃定保安林作為保護這些公共設施的重要方式。



集水區與河溪兩側的坡地保護攸關重大,必須有森林作為保安用途。


        現今台灣的保安林面積依據2012年的統計共有461,184公頃,佔森林面積的21%,其中96%屬國有,剩餘的4%屬於私有林及地方政府及其他單位的公有林。保安林並非都是天然林,尤其在一些特別需要保護的目標下,會特別選擇栽植適宜的樹種,比方說海岸的防風林,種植耐鹽耐旱能高大的木麻黃,靠著針狀葉耐旱,也只需要久久一次的降雨把葉面攔截的營養物質沖落下來施肥;例如漁場海岸的紅樹林,不但耐鹽度及水位的變化,落葉落果也形成了潮間帶豐富食物網的源頭。另外在崩坍地復舊的環境,也特別要選擇能夠在貧瘠土壤上生長快速的樹種,好盡快形成對土壤的基本保護,也庇護其他森林物種的陸續恢復。

        除了我們熟悉的水土保持,保安林在特殊條件下展現了其他功能的強大。例如深受飛沙揚塵困擾的台東,曾進行海岸林的貢獻研究,發現:129公頃的保安林,每個月攔截10.1公噸的揚塵,的確在風沙滾滾的日子,發揮了有效的攔截效益,你可以想像對於空氣品質及因此影響的人體和作物健康、或受能見度影響的交通安全,都有很大的幫助(台東縣卑南溪南岸2519及2502號保安林綜合效益評估,2012)。


 

海岸的紅樹林與木麻黃林,除了國土保安的防風防侵蝕之外,對於漁業生產力也有貢獻。


保安林面對的挑戰,有歷史共業的無奈,更需要我們共同承擔。

        最近,兩類新聞代表在達成保安林目標過程中的衝擊:租地造林的收回保護、公有保安林因開發擬個別或全面解編。這裡面都反映了必須與時俱進,為森林環境不能被取代的功能而堅持,但執法的過程與方式,也有待我們找出更能共同承擔的包容心。

租地造林對保安林範圍的補償回收

        二戰期間,台灣曾經有計畫經營的國有森林,也因為物料急速耗用及戰事吃緊,荒廢面積增多;再加上戰後移民人口激增民生凋零,大量的燒山墾殖危害到森林安全。當時的政府因而在管理經費缺乏之下,於民國40年推動租地造林政策,劃定位在交通便利地區的濫墾地、草生地、伐木跡地及林相低劣地,開放人民租地造林,從事林業生產,並藉由簽訂租地造林契約書規範政府與人民間相關權利義務。

        隨社會環境變遷後木材產業鏈的衰退,相關法規對於砍伐面積和砍伐規劃的限制也越來越嚴,都使得林木伐採成本提高,造林租地承租人難由傳統木材生產的經營週期獲利,因而出現過老的人造林無法砍伐更新,中壯齡人造林又缺乏完善撫育的尷尬局面。因而在經濟效益的考量下,許多承租人乾脆背棄既有合約,砍除原有森林,將原有林地改作檳榔、果樹及茶樹等高經濟價值作物。除了果園茶園檳榔園不如森林有豐富的層次可以攔截雨水,在追求高獲利的驅使下,經營管理過程中的農藥除草等管理也使土壤失去保護。但這些違反租約行為在行政機關缺乏人力督察,地方又有民意代表護航的情況下,未能在一開始遏止,慢慢地變成了理所當然的既得利益。



這是造林地?部分造林承租人違規使用,長期以零星的小樹掩護大面積改種蔬菜或果樹的事實。
而德基水庫上游山頭成為癩猁頭,卻是全民得共同面對的問題


        終於,歷經賀伯、桃芝、納莉颱風、以及九二一大地震等災害,國土保安成為社會的關注焦點,森林對於國土保安、水源涵養的貢獻再度為大眾所重視,因而開始檢討租地造林的違規經營,對山坡地環境及水質水量穩定的影響。林務局從96年起訂定「國有林出租造林地補償收回計畫」,依據當時租約中「政府因政策需要收回本契約之林地時,出租機關得終止租約,承租人不得異議,所造林木得依約分收或予以補償。」的共識,針對水土保持的優先性,逐年收回「土石流潛勢地區」、「水庫集水區」、「河川區兩側」、「生態保護區」、「保安林」及「其他經主管機關依森林法第10條規定限制採伐地區」等應保護範圍內之出租造林地。然而,補償收回需由承租人主動提出申請,不具強制性,以及在年度預算經費有限之下,申請人需依優先順序辦理,都是收回租地能不能有效推動國土保安目標尚待解決的問題。而屢次風災後各大型集水區保育管理衍生的「集水區陡坡農用地(超限利用地)處理方案」,對坡度超過28度山坡地的強制處理,具要高強制性,由國家單方面宣告停止租約,在有複雜歷史背景的梨山榮民安置地區及原住民地區,都引發持續的衝突,顯示租地造林要為國土保安而收回,還需要有更人性的方式與更多的溝通,請全民一起來為未來做選擇與承擔。



以經濟生產為優先導向的果園及菜園經營,層次單一缺乏地被保護,
加上肥料及農藥施用,對水土保持及水源保護很不利。


水土保持法修法放寬集水區開發限制,海岸開發動搖保安林。

        在租地造林回收尚須有更多經費與民意達成共識的此時,一向扮演守門員角色的水土保持法,卻無視於這場艱難的歷史教訓,又準備修法放寬限制。今年六月送交立法院的「水土保持法修正草案」,大幅放寬集水區開發限制,將原應全數劃為「特定水土保持區」的水庫集水區禁止開發項目減少為4項,且將全國原佔山坡地面積78%的水保特定區,大舉調降至16%,總共釋放出172萬公頃水保地。

        如果我們已經準備要面對極端氣候的時代,平日對水資源的保護,以及大雨期對坡地土壤的保護,都是該加倍投入的。集水區的解禁為了一時的方便或觀光發展,卻必然在將來吃了苦頭之後必須調整回來,此番不同於租地造林的慢慢違反租約規定,而是直接以法規允許科學上已瞭解的保安林經營原則,又將創造難以收回的開發建設,因此引發關心環境人們的不滿。不只水庫,隨著近年觀光產業的扶植,風景優美的海岸也成為大型觀光開發案兵家必爭之地。而海岸保安林的除了普遍具有前段提到的諸多功能,面對氣候變遷的劇烈氣候及海面上升的趨勢,我們其實將比過往更依賴她們防鹽害、防侵蝕的功能。




為了更貼近水庫美景的短暫商機,將會讓這水源不再如此清澈。


為共有資產做最好最長久的分配。

        森林不是萬能,坡地沒有森林卻萬萬不能。我們想要保留森林的保全功能,就必須共同承擔這些過程中的成本與責任。在過去有約定關係的土地,透過補償金列定優先區域強制收回,是合乎眾人長遠利益的人道考量;在原本就已受保護的區域,忍住一時短暫的利益,降低眾人必須共同承受的風險,持續保安林的堅持。而佔全國一半面積的森林,回歸他多功能又可再生的本質,有智慧的分級分區來規劃管理目標,也是我們能為自己的資產安全做出的最好承諾。



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